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强化法律监督 维护法制统一——常德市人大常委会规范性文件备案审查工作综述
时间:2020-02-03 来源: 作者:全冠吉 编辑:郭学薇

    “将被征地农民办理职工保险或居民保险登记缴费手续的时限作为享受参保缴费补贴的限制条件,与中央、省、市关于对被征地农民社会保障‘应保尽保’的精神不一致。请有关部门进一步向有关公民、基层组织征求意见,对文件进行相应修改。”

    市人大常委会在对规范性文件进行审查时发现,该文件规定,从土地安置补偿方案公布之日起,符合条件的参保人员须在一定期限内办理职保或居保参保登记缴费手续,逾期未参保的,不再享受被征地农民参保缴费补贴。承担备案审查具体工作的市人大法制委(常委会法工委)经反复调查研究,认为:尽管这一规定的初衷,是敦促符合条件的参保人员及时行使权利,但同时也在一定程度上有损于未及时参保的被征地农民合法权益。因此,市人大法制委(常委会法工委)向有关部门提出上述建议,相关部门对该规范性文件进行了修改,删除了相应条款。

    这一案例,只是市人大常委会严格依照监督法、《湖南省规范性文件备案审查条例》,积极行使法律监督职能的一个小小侧面,折射出的,则是全市人大系统积极维护国家法制统一、切实保障公民合法权益所作的努力。

    2019年12月20日,常德市七届人大常委会第二十七次会议首次听取和审议了本届以来规范性文件备案审查工作情况的报告。会上,市人大法制委(常委会法工委)从新时代开展备案审查工作的重大意义、备案审查工作基本情况、存在的主要问题及工作建议4个方面作了详实的汇报。审议中,常委会组成人员一致认为,本届以来全市规范性文件备案审查工作规范有序、监督有力、效果明显。同时,对如何进一步加大规范性文件备案审查工作的宣传力度、规范备案审查程序、提升备案审查质量等提出了新的要求。这次会议的召开,对于推动全市规范性文件备案审查制度和能力建设具有重要意义。

备案审查工作是人大常委会的法律监督方式

    人大常委会对“一府一委两院”的监督包括工作监督和法律监督,其中实质意义上的法律监督就是规范性文件备案审查。开展规范性文件备案审查,是宪法、法律赋予各级人大常委会的一项重要法定职权,承载着保证中央令行禁止,保障国家法制统一,保护公民、法人合法权益的重要职能。党的十八大以来,党中央高度重视备案审查工作,党的十八届三中、四中全会多次对备案审查工作作出重要决策部署。党的十九大进一步提出,要加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。党的十九届四中全会再次重申,要加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

    2017年发生的甘肃祁连山系列环境污染事件,为当地开展立法工作和备案审查工作提出了更高的要求。2017年以前,祁连山生态环境破坏事件频发,环境状况持续恶化,其根源正在于当地制定的相关地方性法规与上位法相抵触,严重破坏国家法制统一。这一事件被中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文通报,在全国范围内产生了巨大影响。基于该事件的深刻教训,全国人大常委会提出,凡属人大常委会监督对象制定的规范性文件,均应一体纳入备案审查范围,实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。

    如何把好备案审查关,让规范性文件既符合国家的政策和法律法规,又符合当地实际,真正成为惠民、利民、便民的民心政策,是市人大常委会一直以来的孜孜追求。早在2007年,市人大常委会就设立了备案审查科,配备了专职工作人员,明确了工作职责,将规范性文件备案审查作为常委会一项重要的常规性工作。2015年底、2016年初,市人大常委会法工委、市人大法制委相继成立,备案审查工作整体划转由市人大法制委(常委会法工委)承担。近年来,常委会主要领导多次对备案审查工作作出重要批示,分管主任多次听取备案审查工作进展情况的汇报,督促指导市人大法制委(常委会法工委)开展备案审查工作。从2019年开始,市、区县(市)人大常委会听取和审议规范性文件备案审查工作已成为规定动作。

备案审查工作的基础在建章立制

    近年来,市人大常委会牢牢抓住制度建设这个关键,及时出台《常德市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》,对备案范围、备案要求、备案时限、审查程序等都予以明确,增强了工作的针对性和可操作性。

    为了让纸上的制度变成活的机制,市人大法制委(常委会法工委)围绕备案审查办法,逐步探索并建立起了一套符合备案审查工作规律、较为完善的工作机制。一是与同级党委、政府的衔接联动机制。对重大规范性文件保持沟通,确保文件同党的路线方针政策相一致,同宪法和法律法规相一致,最大限度发挥备案审查的整体功能。二是备案督促机制。定期通过区县(市)人大常委会公报、市人民政府公报及相关网络、报纸,查对漏报的文件,督促制定机关补报,确保应报尽报。三是分工协同的审查机制。对接受备案的规范性文件,市人大法制委(常委会法工委)根据文件内容和职责分工,分送有关专门委员会和常委会工作机构组织审查;规范性文件涉及多个委室的,进行联合审查,既分工又协作,保证了规范性文件的全面审查。四是考核评比机制。组织区县(市)人大法制委的同志,对区县(市)人大常委会已经备案审查的文件采取“鱼咬尾”的方式进行考核评比,极大促进了区县(市)人大常委会的备案审查工作和队伍能力提升。

    通过这些机制作用的发挥,本届以来,市人大常委会共接收报送备案的政府规章2件、规范性文件120余件,内容涉及环境保护、民生保障、征地拆迁、招商引资等方面,共提出各类审查意见和建议500多条。

审查工作练就一双“火眼金睛”

    备案审查工作始于备案,终于审查。没有一双善于发现问题的“火眼金睛”,及时纠正规范性文件错误、充分维护公民合法权益就无从谈起。近年来,市、区县(市)人大常委会注重从审查规范性文件是否超越法定权限、是否同上位法相抵触、是否严重不合理、是否严重违反制定程序等方面入手,切实从源头上纠正不当行政行为。

    备案审查工作对审查人员专业素养要求高,不仅要有坚定的政治立场,还要十分熟悉相关法律法规和规范性文件制定程序,这样才能真正成为备案审查工作的“行家里手”。为切实提升备案审查工作能力,市人大常委会每年组织不少于两次的专题培训班,邀请资深专家、学者对全市备案审查工作人员进行授课,还通过座谈研讨、外出学习等方式,强化备案审查知识储备。通过这些方式,全市人大常委会备案审查工作人员发现和纠正问题的能力得到进一步提升,如某区人大常委会在对《某区人民法院关于财产刑适用和收取的有关规定(试行)》进行审查时发现,文件中规定被判处财产刑的,由刑事审判庭在判决书送达前向被告人收取。该区人大常委会经研究,认为该规定与最高人民法院发布的《关于财产刑执行的若干问题》中关于“财产刑由第一审人民法院负责裁判执行的机构执行”的规定不一致,遂提出审查意见,该区人民法院依法对该文件予以了废止。

    受市政府邀请,对重大规范性文件开展提前介入,及时发现并纠正文件中存在的问题,从而有效提高规范性文件的发文质量,降低不适当规范性文件出台的几率,这是市人大常委会在实践中探索出的一种工作模式。近年来,市人大常委会先后对《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》《常德市人民政府办公室关于加强特困人员供养服务机构建设和管理工作的实施意见》等100余件规范性文件进行“提前介入”指导,累计提出意见和建议1600多条,得到了制定机关的吸收与采纳。

    通过备案审查,一方面,切实纠正了一批违法增加公民、法人和其他组织义务,或与上位法相抵触的规范性文件;另一方面,也让制定机关时时记住人大常委会这一法律监督“利剑”,从而遵循法律法规,严格法定程序,确保“红头文件”合乎法治精神,从而有力维护了公民合法权益,为常德开放强市产业立市发展战略的实施营造了良好的法治氛围。

    通讯员 全冠吉

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